食盐官营政策始于西汉武帝时代，两汉政府基本沿袭。后经三国、魏晋南北朝，出于种种原因，朝廷放松了食盐专营政策。从隋初到唐肃宗乾元元年（758 年），在长达170多年的时间里， 隋唐政府事实上都是放开盐禁的，甚至在某些时候并不征收盐税。安史之乱以后，在紧迫的财政压力之下，朝廷恢复了汉代的食盐专营政策，将其视为重要利源。

经第五琦创榷盐法、刘晏改革盐法，唐朝的食盐官营政策逐渐成熟，形成了政府与垄断商人共享的闭环经营体系。在这样的经营体制下，官员与特权商人成为利益获得者，获取巨额利润。同样是因为利润的驱动，各种背景的力量参与到“私盐”生产和贸易之中，冲破了固有的垄断体制，甚至威胁到唐帝国的经济与政治安全。

从放任到管制

唐代食盐政策的转折

隋唐时期盐税政策宽松，并不说明朝廷对民间社会有多体恤，只不过是因为常规财源足以支撑政府运转。但是，唐中期以后，随着政府财政开支的增加，桑弘羊旧法又开始出现于官方政策议论之中。

最为典型的就是开元年间左拾遗刘彤向玄宗皇帝上的《请检校海内盐铁表》，这个奏表援引历史上汉武帝时代桑弘羊的财政政策，建议对盐铁及山林资源进行全方位的国家垄断经营，达到拓展利源的财政目的：

夫煮海为盐，采山铸钱，伐木为室，丰余之辈也。寒而无衣，饥而无食，佣赁自资者，穷苦之流也。若能收山海厚利，夺丰余之人，蠲调敛重徭，免穷苦之子，所谓损有余而益不足，帝王之道，可不谓然乎!

所谓的“损有余而益不足”，其实不过是为了掩盖贵族对于巨额经济利益的攫取欲望。刘彤之议得到了玄宗皇帝和朝中诸公的赞同，但由于种种原因，最终并未颁布。后来安史之乱带来的全面政治和经济的危机，促使唐朝政府开始了对于盐铁产业的控制。

提及颜真卿，很多人都会想起他的书法，其实他也是唐代盐铁转为官营的支持者。在安史之乱中，身为河北招讨使的颜真卿为了解决军费问题，在其控制区域实行盐铁专营，“以钱收景城郡盐，沿河置场，令诸郡略定一价，节级相输，军用遂赡”。

从第五琦到刘晏

唐朝食盐专营政策定型

乾元元年（759年），盐铁转运使第五琦奏请肃宗：“创立盐法，就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人，愿为业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮私市罪有差。百姓除租庸外， 无得横赋，人不益税而上用以饶”。

第五琦的建议得到采纳，这个方案是唐朝盐业政策的转折点。从此之后，魏晋以来相对宽松的盐业政策走向终结。事实上，较之桑弘羊，第五琦的方案更为严密。桑弘羊的盐业政策是“愿募民自给费，因县官器，煮盐予用”，只是控制了收购与销售。第五琦的食盐官营则完全垄断了生产和销售，官方的盐铁使完全控制了盐户的生产，是一种更为全方位的经济政策。

食盐官营带来的不仅是政府财政收入的增加，而且导致了市场盐价的暴涨。据《新唐书·食货志》记载，“乾元元年，盐铁铸钱使第五琦······为诸州榷盐铁使，尽榷天下盐，斗加时价百钱而出之，为钱一百一十。”从生产端到市场，盐价涨了十倍，而利润则为朝廷攫取。

第五琦的办法是“官产官销”，中央政府设有度支使和盐铁使，地方有盐监、盐场、巡院。 庞大的盐政管理机构的存在，导致了行政成本的虚耗，这种模式后来得到改革。

唐代宗广德元年（763年），刘晏出任盐铁使，开始对第五琦的方案进行改革。刘晏对原有盐政机构进行精简，取消不产盐州县的盐官，仅在产盐的地方设置榷盐机构，由盐官负责收购，就地专卖给商人，商人缴纳了包含生产税、流通税的税费后，即可不受地域限制自行运销全国各地， 即所谓“民制官收、商运商销”的模式。

刘晏的办法较之于第五琦的盐政管理体系更为精炼，效率也更高，政府财政收入也大为增加。 但是，这一办法导致了一个很大的负效应，就是依附于政府的盐商阶层从此出现。后世有人评价唐代榷盐制度，就认为刘晏的办法是“失於商徒操利权，州县不奉法，贾太重而吏太烦，布帛精粗不中数矣。”

刘晏改革盐法的一个重要内容就是出现了承售政府食盐的商人，盐商从政府手中批发食盐， 进而进入市场销售，出于逐利需要，自然会肆意加价。根据相关史料记载，政府对盐户的收购价是政府对盐专卖商出售价的1/8，利润率高达700%，盐商在市场上的销售价更可以想见。

盐商与政府盐政机构关系密切，自然不是谁都能当的，他们对于政权的依附性极强，属于典型的“体制内商人”。唐代的盐商“不属州县属天子”，他们在中央政府羽翼的保护下迅速积累起 巨额的社会财富。正如刘禹锡在《贾客词》中慨然叹道，“五方之贾，以财相雄，而盐贾尤炽。”

随着唐廷财政压力增大，政府榷税范围逐步向茶、酒等商品扩展，盐商模式迅速被复制，更多的依附性商人出现在唐朝的政治经济生活中，这些商人有着一般商人所没有的特权，也是侵害普通商人和一般百姓利益的食利阶层。

“闭环”的突破

唐朝私盐问题

任何“闭环”的垄断体系都会有突破的可能，因为利润的诱惑是巨大的。在唐代盐业垄断经营制度下，食盐的开采、制作成本远远低于食盐的销售价格。据有关学者研究，盐务专卖机构的利润甚至可以高达十倍。

食盐利润如此巨大，必定促使一部分人去突破制度性桎梏、不顾生死地去贩卖私盐。

在唐代的垄断性食盐经营体制下，隶属于政府管制的合法食盐生产者称之为“亭户”。除了合法的“亭户”之外，还有非法私自制盐的百姓，在官方话语中被称为“盗煮者”、“私盐犯”、“刮碱煎贼”等。

更有甚者，体制内的“亭户”也会在巨额利润的驱使下生产计划外的私盐。到了唐德宗贞元年间，“亭户冒法，私鬻不绝”，即便是政府高压打击，“巡捕之卒，遍于州县”，然而“私籴犯法，未尝少息”。

朝廷控制的“亭户”没有人身自由，他们贩运私盐的方式就是与私盐贩内外联手。亭户将在计划外私制食盐卖给私盐贩去运输和销售，原因就在于私盐贩的收购价格远高于政府定价，亭户有利润可图。

但是，亭户其实是处于整个产业链的底端，所得极为微薄，而利润大头完全被政府和特权盐商攫取。如此不合理的制度，自然会催生很多“亭户”铤而走险。

在销售环节，除了原本就从事私盐贩运的私盐贩之外，一些体制内的食盐专卖商同样会在利润驱使下，进行私盐贩卖。在刘晏方案中，食盐专卖商是政府盐利的实现者，地位重要、享有特权，然而他们往往利用特权从事获利更高的走私活动。

在唐文宗时，“江淮富家大户，纳利殊少，影庇至多，私贩茶盐，颇扰文法，州县之弊，莫甚于斯”，这些富家大户已经很富有，但依然贪得无厌，在自己享有的特权的帮助下，通过私贩茶、盐获利。

正因为私盐利润巨大，所以会吸引很多人参与其中，而同样也会招致唐朝政府的严厉打击。在走私与缉私的较量中，一部分私盐经营者开始形成强大的社会力量，甚至发展到武装走私，“私盐贼盗，多结群党，兼持兵动盗，及贩卖私盐”，成为危害唐朝统治的体制外力量，这一部分人即为“盐枭”。

盐枭通过私盐贸易，获得大量财富，同时也形成了强大的体制外的组织化力量，甚至是军事化力量，威胁到唐王朝的政治安全。在唐朝末期，唐朝政府中央政权衰微，群雄并起，一些地方割据政权的首领原来就是盐袅。譬如，险些覆灭唐祚的黄巢与王仙芝，“皆以贩私盐为事，巢善骑射，喜任侠，粗涉书传，屡举进士不第”。

私盐及走私行为是对唐朝盐法制度的破坏，但是却有其合理性。在政府垄断专营制度下，食盐的巨额利润为政府和特权商人所获得，利润的诱惑促使私盐贸易的产生。另外，随着唐朝政治危机的深化，后期财政对于盐业依赖很大，甚至每到财政困难就会提高盐价。

对于百姓而言，食盐消费在日常生活成本中比例大为增加，以至于很多贫苦人家无力消费食盐，出现民皆淡食的现象。唐穆宗长庆时期，“百姓贫家，食盐至少，或有淡食，动经旬月”。在生活成本畸高压力之下，百姓自然会主动选择售价远远低于官方定价的私盐。

另外，唐朝的食盐专卖还是一种区域分割的僵化体制的产物。原本在专卖制度实行之前，食盐是全国范围内是自由流通的，其价格也随市场供求关系而变动，体现了正常的商品属性。在运费成本因素之下，一般百姓都会选择购买就近出产的食盐，如果本地不出产食盐，才会选择远道销运的食盐。

第五琦和刘晏专卖制度实行之后，老百姓吃什么盐都被朝廷规定好了，食盐流通被政府综合规划、严格控制，食盐形成了明确的流通范围。譬如建中元年（780 年），刘晏“专用榷盐法充军国之用。时自许、汝、郑、邓之西，皆食河东池盐，度支主之；汴、滑、唐、蔡之东，皆食海盐”。

这种人为分割市场的制度设计目的在于避免竞争，但是，这种区域分割的销售模式，也造成 了区域之间的食盐价格差异。私盐贩也能利用各地食盐的价格差异，通过把低盐价地区的盐销往高盐价地区获利。