文/全历史 哥特人的猫

1961年4月18日，联合国外交来往与豁免权会议通过了《维也纳外交关系公约》，规范了外交任务中的外交特权与豁免权。

所谓外交特权，就是外交官员在执行外交任务的过程中，拥有超出所在国法律规定的特权和优惠，只要外交官员的行动没有损害所在国的国家安全（基本上限定为间谍罪），他就不必接受所在国的刑事追责和行政管制（当然也包括第三国的管制），他的亲属和属官也享有此类权利。同时，《公约》也明确了外交官必须遵守的义务：不得干涉接受国内政；不得因为私人利益从事任何商业或专业活动。

《维也纳外交关系公约》被认为是现代国际外交关系的奠基性法案，它为代表权限这一外交关系的基本问题提供了解答，保障了外交官员在履职过程中受到国际法的保护，在一定程度上巩固了第二次世界大战后以“和平与发展”为主题的国际关系，因此被视为仅次于《联合国宪章》的最重要、最具指导性的国际性法条。

为什么规范外交官的地位在外交活动中特别重要呢？

其一，对外交官及使馆的特殊保护，能保障其正常行使外交职能，维护正常的国际关系。

对外交官进行特殊保护的习惯由来已久。​

中世纪时，罗马教皇向法兰克王国派出使节；13世纪时，神圣罗马帝国治下的意大利诸国，米兰、佛罗伦萨等出现了常驻使节；在《威斯特伐利亚和约》签订后，驻外使节成为了欧洲各国通行的普遍制度，并伴随着欧洲的殖民扩张逐渐通行世界。

1708年，英国政府颁布了《外交特权条例》，是最早的围绕外交特权的正式立法。但因为当时还没有通行的国际法，而各国的法律也是不统一的，常驻使节究竟该受到哪国法律的规制就成为了一项重要的问题。当时，各国的选择是诉诸灵活的习惯法传统，都一定程度上给予驻外使节本国法律外的豁免性特权，但因为没有形成统一的共识，所以外交官员的具体特权还很不明确，更无法保证有效施行。

以侵华战争为例，在日军攻占南京后，美国大使馆和美资公学试图收容南京的中外平民，但日军公然进入美方使馆划设的“安全区”，捕杀平民，最后是在华德国商人拉贝凭借其纳粹党身份出面干涉，才终于制止了日方屠杀规模的进一步扩大，保护了南京城中超过20万中外居民的生命。南京大屠杀这一恶性国际事件，正是习惯法在外交事务上具有先天局限的典型反映。

其二，殖民时代帝国主义国家从殖民地攫取了诸多不合理的司法权利，建立国际新秩序必须取缔这些特权。

自1843年中英签署《五口通商章程》后，殖民国家正式将领事裁判权纳入其在殖民地的重要特权。所谓领事裁判权，就是以使馆与外交代表替代殖民国家的法庭和法官，代为裁决涉及本国公民的法律事务，近代中国习惯上将外交特权与这种超出豁免范畴的领事裁判权合称为“治外法权”。

领事裁判权对被殖民国家的影响是多面的。一方面，殖民地落后的法律体系或多或少受到先进司法理念的影响，推动了殖民地法律的近代化。以先后在中国爆发的“西林教案”、“天津教案”为例，中国地方官员和底层民众在处理与洋人的冲突时，缺乏以程序正义为核心的近代法律精神，固然给了英法美俄等国扩大侵略的借口，也从另一方面刺激有远见卓识的中国人学习近代法律知识。

另一方面，列强的“治外法权”，本质上是对殖民地领土和司法主权的双重破坏，是不公平、不平等的无节制的外交特权。在不平等的外交关系的基础上，无法建立新的国际秩序。

但长期以来，世界秩序被欧美日等帝国主义国家把持，平等的国际关系成为一种奢望。直到二十世纪中叶以后，这一情况才发生了改变。

第一个重大改变是联合国的建立。因为旧国联组织松散、缺乏权威，无力阻止世界大战的爆发，因此美英苏等国认为，在反法西斯战争胜利后，必须建立一个有足够权威的国际性组织，联合国孕育而生。凭借着常任理事国雄厚的国力，联合国得到了世界的普遍认可，并且积极推动以平等为主导的国际新秩序的建立。

第二个重大改变是亚非拉殖民地的民族独立运动。第二次世界大战前，亚非拉的广大落后国家不过是帝国主义的“后花园”，殖民地的人民缺乏对抗殖民者的能力，平等无从谈起。而二战结束后，美苏异军突起，为了遏制以英法为代表的旧殖民帝国，巩固自身在国际社会的主导地位，美苏两国有意识地帮助殖民地的民族独立运动，例如在1956年的第二次中东战争中以军事打击和经济制裁相要挟，迫使英法彻底放弃对埃及的控制。加上民族主义在亚非拉地区兴起，大批殖民地获得解放，并尝试在国际事务中争取平等的权利，“治外法权”的废除势在必行。

《维也纳外交关系公约》诞生已有六十年，在半个多世纪的历史中，它一直是指导各国外交关系的原则性文件，其内容也引发了颇多的争议。

一方面，它在保障外交官员正常履行职能的基础上废除了不平等的特权，有利于各国开展和平的交流与合作。公约明确，外交人员的职责是“促进派遣国与接受国的友好关系，及发展两国之间经济、文化与科学的关系”，将国际关系的主题由战前的“竞争”转为“合作”。更为关键的是，公约规定外交人员不得干涉接受国内政，这是从国际法的层次上，否定了过去殖民国家的“治外法权”，有效遏制了殖民时代日益膨胀的外交官权利，使外交特权处于一个相对平衡的状态：外交官的人身安全得以保障，并且充分尊重接受国的内政自由。

另一方面，公约也具有显著的局限。其局限性体现在实行和原则两个方面。

在实行中，强权国家有时为了谋求本国的利益破坏法条，削弱了公约的权威性。科索沃战争期间，美军向中国驻南斯拉夫联盟使馆投下炸弹，致使三名中国记者丧生、超过二十名外交人员受伤，公然违反了《维也纳外交关系公约》中第三国不得侵犯使馆馆舍的规定，并且以意外为托辞拒绝道歉。这表现出公约还不能从根本上阻止霸权主义国家对国际秩序的践踏。

而在原则上，外交特权这一概念，本质上是将政治特权置于法律之上，因而受到来自法学界的广泛批评。不论基于什么样的理由，外交特权都给予了外交官突破所在国法律底线的特权，唯二的限制就是，外交官员不得干涉所在国内政，也不得作为间谍危害所在国的核心利益。换言之，外交官员即便犯下包括偷窃、抢劫、强奸、杀人等在内的其他一切罪行，只要派遣国不放弃外交豁免权，接受国就无权对其进行处罚。欧盟的人权报告显示，多国驻欧代表有使用家奴的行为，其中大部分是被拐卖的妇女，但欧盟受制于外交豁免，无法对其进行制裁；2001年，俄罗斯驻加拿大大使的副官酒驾致人死亡，最后只以驱逐出境了事；2019年，美国驻英外交官的妻子逆行撞死了19岁的英国青年邓恩，同样因为外交豁免安然返回美国，视英国的司法程序如无物。

必须承认，《维也纳外交关系公约》对于保护二战后国际秩序的稳定做出了重大的贡献。但随着新时代外交理念和司法实践的进步，公约暴露出了很多问题，外交特权这一概念也受到了很多质疑，建立一个真正和平、平等、公正的外交原则仍然任重道远。