大历十四年（779年）五月，唐德宗即位，宰相杨炎建议实行两税法。到建中元年（780年）正月，正式以敕诏公布。

两税法，从酝酿到实施历时不过半年左右，却对当时和后世产生了深远影响，作为一场赋役制度变革，其中包含着丰富而深刻的历史内容。

两税法的精神，不在字面的每年两次征收，而在于把此前由国家统一分配土地的规制——均田制，从根本上取消了。废均田与商鞅废井田同样重要，就应时达变，解放社会生产力而言，杨炎和商鞅相似之处颇多。

两税法的颁布维持了中唐的稳定、实现了宪宗的中兴、打压了唐朝的藩镇势力，更直接影响到宋朝开国以来的国策。更重要的是，从此以后的中国政府，都只是在两税法这一制度的基础上修修补补继续使用，而没有更大的变革。

两税法的颁布，其一源于均田制的瓦解。

唐初，征收赋税实行租庸调制。 租庸调以人丁为依据，所谓“有田则有租，有身则有庸，有户则有调”。 田租按人丁征收，每人纳税相同（粟二斛，稻三斛）。这和前代按田产面积或者产量计田租有所不同，它的依据是“均田制”。

这一制度下，男丁田产相同（每人受田一顷），当然就应该缴纳同样的田租。当均田制被破坏，土地兼并导致每人田产相差悬殊，这一税收制度就不再公平。

其二，源于租庸调制度的破坏。

租庸调制的破坏是因均田制的破坏。租庸调制需配合均田制，因为租庸调的收税对象就是授田的男丁。而唐行均田之初，土地已经不够分配，其后人口渐增，均田制已甚难维持。 加上均田制准许永业田存在，君主又可赐田，使可供分配土地日渐减少。

同时，“租庸调”制以人丁为纳税对象，自然依赖于精密的户籍薄。唐初三年一造户籍薄，按薄授田、收田并征租发调，结果公布于县衙门口，使众所周知，官吏不得作弊。所以，户籍的失修也使租庸制被破坏。施行租庸调制其中一个必要条件是社会秩序必须安定，人口流动性不能太大，户籍和田籍要清楚齐全，然后才能有效施行。

可是随着唐朝逐渐发展，土地兼日益严重，因失去土地而逃亡的农民增多。农民逃亡，政府往往责成邻保代纳租庸调，结果迫使更多的农民逃亡。租庸调制的维持已经十分困难，加上官吏乘机徇私舞弊，随意加派勒索，至此，租庸调制再也难以坚持下去，国家财政也逐渐出现赤字。

其三，安史之乱的爆发。

就在租庸调制和均田制都岌岌可危的时候，安史之乱爆发了。国家掌控的户口大幅度减少，沦为逃户的农民们作为“客户”被大土地所有者所吸收，好不容易才维持下来的唐朝课税体系被打得支离破碎，租庸调制早已不起作用。

其实，从盛唐以来，各地的藩镇势力就逐渐增强，中央对藩镇的掌控能力日渐薄弱。安史之乱之后，各大藩镇向中央缴纳的赋税就更加难以保证，导致中唐时期的中央财政几乎濒临破产。后来，通过来自江南的上供米及盐税，唐朝中央总算勉强地应付住了安史之乱以后已经破产的财政。接下来，为了筹措庞大的军费，同时适应当时现实的环境，杨炎把租庸调旧制加以改进，只收税不“授田”的“两税法”应运而生。

两税法具体有哪些措施呢？

两税法是由唐前期与租庸调对立的资产税性质的地税和户税发展而来的, 并不是一种独创，其主要内容有：

第一、“先度其数而赋于人，量出以制入”。

政府要用多少钱，就向百姓征收多少。具体实施时是参照前几年财政支出。先制定税收总额，再将这一税收额分配到各地，各地按税收配额制定税率。“量入为出”本意是要限制聚敛，但由于支出上没有准则，一旦财政拮据则以任意加征解决，反而造成了横征暴敛。

第二、取消租庸调及杂税，只收“两税”

两税法将原本的“租庸调”三项合并为一，简单明了。但在两税法的实施过程中，最大的毛病就出在这上面。本来“庸”钱已经归入“两税”征收了，再有徭役就应该政府雇人去做，但时间一久，这一含义被人忘记了，各种徭役再次征收，加重了人民的负担。

第三、“户无土客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”。

取消主籍客籍之分，所有的百姓一律编入现居住州县户籍，就地纳税。这项举措可以避免一些官僚、富人为逃避租庸调而到其他州县置产。

第四、“秋夏两征之”，故称两税，原有的“租庸调”三个项目都并入两税，不得另征。

第五、按户等纳钱，按田亩纳粟米。

宪宗时代，两税法的效果开始发挥作用，出现了宪宗中兴。

两税法原则上规定必须纳钱，这就与历来以缴纳实物为基准的税制有了很大的变化。在此之前，盐的专卖已经实现了纳钱，与租庸调的税款加在一起，极大扩充了国家的财政，国家就用这些金钱来负担士兵和官僚的开销。

宪宗时期，国家财政得到了大幅度的改善，与唐代最盛期的天宝年间相比，在担税户减少一半的严峻条件下，国家收入方面还能确保达到天宝年间的60%到70%，更是达到了德宗初期约2.7倍的规模。这主要就是食盐专卖税和两税法收入带来的结果。

宪宗把这些钱用于扩充禁军，即神策军，建立了一支十五万人的禁军队伍，以此为后盾，开始着手完成祖父的削藩夙愿。

在改善了中央财政的同时，两税法还有助于抑制藩镇的扩大。

两税法首先从唐王朝的直辖地开始实施，接下来是顺地的藩镇，进而向其周边推广。由于是按照事先定好的对象和额度来征税，所以藩镇方面就很难从中按照自己的心意随意扩大征税的范围。此外，两税法的实施还使得藩镇停止了一次性向中央缴纳辖区上供的做法，改为由属下的州县直接上供中央。这就避免了藩镇一人承担上供之事，使得藩镇的影响力缩小至其直辖州内。

通过两税法而开始形成的中央占据优势地位，藩镇逐渐走向弱势的局面，在宪宗时期进一步固定了下来。